堅持鄉村振興和城鎮建設相結合 著力促進城鄉融合、區域協調發展
堅持鄉村振興和城鎮建設相結合 著力促進城鄉融合、區域協調發展
習近平總書記強調：“隻有實現了城鄉、區域協調發展，國內大循環的空間才能更廣闊、成色才能更足。”把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，加快構建城鄉融合發展新格局，實現城市和鄉村互補互促、共同繁榮，是深入實施新型城鎮化和鄉村振興兩大戰略的必然要求。省政府工作報告強調要“堅持鄉村振興和城鎮建設相結合，著力促進城鄉融合、區域協調發展”。本期智庫版圍繞這一主題進行探討。
——編者
學習運用“千萬工程”經驗 推動鄉村全面振興
李衛祥
民族要復興，鄉村必振興。學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗，有力有效推進鄉村全面振興是當前及今后一個時期“三農”工作的總抓手。省委農村工作會議聚焦建設農業強國，結合山西實際，全面部署“三農”工作，把“千萬工程”經驗全方位運用到各個環節和各個方面，努力書寫推進鄉村全面振興的山西篇章。
學習領悟“千萬工程”經驗蘊含的鄉村發展邏輯
系統了解“千萬工程”的發展脈絡。“千村示范、萬村整治”工程，簡稱“千萬工程”，是習近平總書記在浙江工作時親自謀劃、親自部署、親自推動的一項重大決策。“千萬工程”走過了示范引領、整體推進、深化提升、轉型升級等四個階段，經歷了從溫飽型生存需求逐步向小康型發展和共富型發展需求的演變，從“千村示范、萬村整治”向“千村精品、萬村美麗”，再向“千村未來、萬村共富”，由點及面、迭代升級，造就了萬千美麗鄉村，造福了萬千農民群眾，創造了推進鄉村全面振興的成功經驗和實踐范例。
准確掌握“千萬工程”的基本原則。一是堅持因地制宜。“千萬工程”立足區域特征和經濟社會發展狀況，把握鄉村建設優勢和農民接受程度，突出針對性和階段性，分類推動鄉村發展。二是堅持統籌推進。“千萬工程”突出系統觀念，協調兼顧當前和未來、整體和局部，融合自然稟賦、社會經濟條件和風俗文化等，推動建成萬千各具特色、各美其美的宜居鄉村。三是堅持綠色發展。綠水青山就是金山銀山。“千萬工程”把人居環境整治同生態環境建設緊密結合起來，探索出通過綠色轉型發展實現農業強、農民富、農村美的有效路徑。
深刻感悟“千萬工程”的人民情懷。“千萬工程”源於習近平總書記人民至上的真摯情懷。20年來，浙江從全省千百萬農民群眾的切身利益出發，堅持民有所呼、我有所應，不斷改善農村生產生活條件，提高農民的生活質量和健康水平，使廣大農民有更多獲得感、幸福感、安全感。有力有效推進鄉村全面振興，必須把農民群眾對美好生活的向往作為“三農”工作的出發點和落腳點，堅持從農民角度思考問題、開展工作、解決問題，集中力量抓好辦成一批群眾可感可及的實事，不斷取得實質性進展、階段性成果。
貫徹落實推進鄉村全面振興的重大決策部署
樹立底線思維，有力落實“兩個確保”。一是確保糧食產能穩步提升，筑牢糧食安全“壓艙石”。深入實施“藏糧於地、藏糧於技”戰略，穩面積、增單產。落實耕地保護制度，遏制耕地“非農化”，防止耕地“非糧化”，到2035年全省耕地保有量不低於5649萬畝，永久基本農田保護面積不低於4748萬畝。補齊水利設施短板，加快建設高標准農田，構建現代農業經營體系，通過整合集聚土地、技術、機械等生產要素，提高糧食單產水平，提升農業生產能力，糧食播種面積穩定在4725.5萬畝以上，總產量達到297.1億斤，畜禽產品、蔬菜水果、奶制品等穩產保供，增強糧食和重要農產品的調控能力。二是確保不發生規模性返貧，鞏固提升“兩不愁三保障”和飲水安全成果。落實防止返貧監測幫扶機制，緊盯脫貧不穩定、邊緣易致貧、突發嚴重困難戶，加大對重點幫扶縣和易地搬遷脫貧群眾支持力度，分層分類精准施策，強化產業幫扶，推進就業攻堅行動，增強脫貧地區和脫貧群眾的內生發展動力，消除返貧致貧風險。
堅持目標導向，有效實現“三個提升”。一是提升鄉村產業發展水平，推動農業“特”“優”發展。堅持產業興農、質量興農、綠色興農，完善有機旱作農業技術體系，持續打造“有機旱作·晉品”品牌。優化鄉村產業平台建設，圍繞“南果中糧北肉東藥材西干果”，發展特色產業全鏈條。聚焦現代設施農業、農產品精深加工、農文旅融合和現代鄉村服務業等持續發力，構建現代鄉村產業體系，把農業建成現代化大產業。二是提升鄉村建設水平，加快建設宜居宜業和美鄉村。統籌推進村庄規劃布局、人居環境整治提升、基礎設施建設、公共服務體系完善、農村生態治理、農業綠色發展和縣域內城鄉融合，全面開展鄉村環境整治，建設300個以上精品示范村、2500個左右提檔升級村。三是提升鄉村治理水平，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，自治、法治、德治相結合，開展文明鄉村創建、傳承優秀農耕文化、推進移風易俗等活動，現代科技賦能治理體系建設，形成穩定安寧、充滿活力、和諧有序的鄉村社會。
聚焦關鍵重點，統籌推動“兩個強化”。一是強化科技和改革雙輪驅動，發揮好晉中國家農高區（太谷國家農業科創中心）、山西農業大學（山西省農業科學院）等單位的科技創新生力軍作用，加強南繁科研育種基地建設，在種業振興、農機裝備研發等方面加強核心技術攻關與集成推廣。加快推進農村重點領域和關鍵環節改革，穩妥推進第二輪土地承包到期后再延長30年試點，穩慎抓好農村宅基地制度改革試點，深化農村集體產權制度改革，促進縣域城鄉融合發展。二是強化農民增收舉措，實施農民增收促進行動，在促進農民經營和就業增收、完善農民增收政策、健全聯農帶農機制、提升農業防災減災能力、保障農民工合法權益等方面下功夫，盤活利用好閑置農村資源資產、落實好耕地地力保護補貼，大豆、油料種植補貼，農機購置與應用補貼等政策，拓寬農民增收致富渠道，讓農民真正得到實惠。
科學把握推進鄉村全面振興的重點工作要求
強化組織機制建設。堅持黨的全面領導，持續加強農村基層黨組織建設，努力提高黨員的政治素質，充分發揮基層黨組織作用，以黨建引領鄉村振興各項工作。強化基層服務意識，尊重農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權，構建符合中國農村特點的現代鄉村治理體系。落實五級書記抓鄉村振興工作責任，制定全面推進鄉村振興責任制實施細則，發揮好考核評價的指揮棒作用，形成獎優罰劣、激勵擔當的鮮明導向，保障鄉村振興各項工作有序推進。
強化人才隊伍建設。鄉村振興，關鍵在人、關鍵在干。貫徹落實《關於加快推進鄉村人才振興的實施意見》，打造懂農業、愛農村、愛農民，政治過硬、本領過硬、作風過硬的“三農”工作隊伍。總結全省開展的農業經理人培訓計劃、鄉村振興產業帶頭人培育“頭雁”項目和耕耘者振興計劃和山西農大“公費農科生”教育等工作成效，健全鄉村人才培養、引進、管理、使用、流動、激勵等政策體系，通過強化鄉村人才振興的政策保障，激發現代農業發展的人才活力，為推進鄉村全面振興、加快農業現代化提供有力人才支撐。
強化美麗中國建設。打好鄉村全面振興漂亮仗，要立足建設美麗中國，打好生態牌。有力有效推進鄉村全面振興要融入建設人與自然和諧共生的美麗山西，貫徹落實《關於全面推進美麗山西建設的實施意見》，持續強化政策、項目、資金等要素保障，山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，健全綠色低碳循環農業產業體系，發展“美麗鄉村+農業、文旅、康養等”鄉村新業態，推動走出生產發展、生活富裕、生態良好的美麗共富之路，繪就宜居宜業和美鄉村新畫卷，不斷滿足人民對美好生活的向往。（作者為山西農業大學黨委副書記）
以人為本推進新型城鎮化建設
於曉媛
城鎮化是現代化進程中的必然趨勢，也是推動經濟社會發展的重要力量。改革開放以來，我國城鎮化建設取得了舉世矚目的成就。當前我國城鎮化已進入新發展階段，如何提升發展質量、彌合常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之間的差距成為重點任務。習近平總書記強調，深入實施新型城鎮化戰略，推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化。2024年山西省政府工作報告也明確指出要“以人為本推進新型城鎮化建設”，並提出一系列目標要求。這為山西推進新型城鎮化建設指明了方向。
以人為核心的新型城鎮化是一種城市發展的新理念，將人民群眾的需求、利益和幸福作為城鎮化建設的核心考慮要素。這種新型城鎮化強調城鎮化進程應以人民為中心，關注人民群眾的居住環境、就業創業、文化教育、醫療保障等方面的需求，並以提高人民群眾的生活品質和幸福感為目標。黨的十八大以來，我國深入推進以人為核心的新型城鎮化，農業轉移人口市民化成效顯著，城鎮化空間布局持續優化，綜合承載能力明顯提升，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感隨之不斷增強。隻有以人為本、順應發展規律的城鎮化，才能提高發展的共享性和可持續性。當前，山西在以人為本推進新型城鎮化建設方面需要著力抓好以下幾方面的工作，推動形成“以城帶鄉”推動縣域城鎮化發展的“山西樣板”。
全面取消縣城落戶限制，同步推進戶籍、用人、檔案等服務改革。縣城是城鎮化建設的重要載體和促進城鄉融合發展的關鍵紐帶，在推進新型城鎮化建設中承擔重要功能。而縣城的發展離不開兩大要素，一是外來人口，二是外來資金。2016年，山西提出將全面放開建制鎮和中小城市的落戶限制﹔2017年，山西全面放開高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學歸國人員等四類人員落戶限制﹔2019年，山西全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制。可以看出，戶籍制度改革正在山西逐步深化，還應進一步解放思想，加快改革步伐，全面取消縣城落戶限制，確保外地與本地農業轉移人口進城落戶標准統一，推行經常居住地登記戶口制度，落實合法穩定住所（含租賃）落戶及配偶等直系親屬隨遷政策，使農業轉移人口願落盡落，而且搭建線上線下一站式服務平台，實現就近落戶、便捷落戶。統籌城鄉就業政策體系，同步推進戶籍、用人、檔案等服務改革，優化創業促進就業政策環境﹔健全農民工社保制度，全面取消在就業地參保戶籍限制等。
推動基本公共服務覆蓋縣城所有常住人口，完善“人地錢”挂鉤政策。要推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化。據中國社科院的一項測算表明，涵括公共服務、社會保障、住房和教育在內，我國農業轉移人口市民化的公共成本約為人均13萬元，其中，中部地區所需資金約為10.4萬元。目前我國已啟動三批新型城鎮化綜合試點，山西的介休市、孝義市、澤州縣、侯馬市、交城縣和古交市馬蘭鎮、晉城市澤州縣巴公鎮、晉城市城區北石店鎮位列其中，試行由政府、企業、個人共同分擔農業轉移人口市民化成本的機制，已初見成效。同時，為了調動地方政府吸納農業轉移人口落戶積極性，國家從2016年開始推行“人地錢”挂鉤政策，加快了戶籍城鎮化進程。完善這一政策需突出以人為核心，首先要摸清城鎮中農業轉移人口數量，再把城鎮新增建設用地規模、財政轉移支付和基建投資安排等與新增落戶人口數量挂起鉤來。這樣做的目的，就是要讓農業轉移人口逐步享受到與遷入地戶籍人口相同的公共服務與基本權益。
切實保障進城農民在農村的財產權益，不得以退出農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權涉及廣大農民群眾的切身利益，是其在農村的重要財產權利。要保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自願有償退出的辦法。保障進城落戶農民合法土地權益的基本原則與核心要義在於鼓勵依法自願有償轉讓。為此，一要改善以法治為中心的制度環境，凝聚農村土地權益保障制度改革法治共識，完善農村土地制度法律法規，加大進城落戶農民合法土地權益保障法規實施力度。二要構建“國家——進城落戶農民——市場”相協調的動力機制，強化政府引導與支持，發揮進城落戶農民的主體作用，提高要素市場化水平。三要科學界定進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權之間的關系，穩定農村土地承包權，適度放活宅基地使用權，推進集體收益分配權制度改革與相關領域改革的協同融合，完善相關配套制度，使土地承包權保障、宅基地使用權盤活與收益分配權共享同步擴展，助力全面推進鄉村振興、帶動農民增收致富。四要通過確權賦能、農村宅基地流轉、退出與有償使用，確立市場機制主體作用、建立農村基本住宅制度、完善農村宅基地退出保障機制，構建起進城落戶農民宅基地使用權有效實現的權益保障制度。（作者單位：中共山西省委黨校〈山西行政學院〉）
以高質量城鄉融合推進中國式現代化
王立忠
城鄉融合發展是破除城鄉二元結構、拓展高質量發展空間、實現全體人民共同富裕的關鍵抓手，是中國式現代化的必然要求。新時代新征程，需科學研判我國城鄉發展的趨勢特征，探索符合中國國情、體現中國特色的城鄉融合發展道路，為推進中國式現代化建設提供有力支撐。
習近平總書記指出，在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。城鎮化是城鄉協調發展的過程，不能以農業萎縮、鄉村凋敝為代價。在全面推進鄉村振興的過程中，不應孤立地就鄉村發展鄉村，必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平。新型城鎮化和鄉村全面振興發展構成了中國式現代化的最核心內容，高水平的城鎮化和農業農村現代化體現了社會主義現代化的基本內涵與本質要求。
我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分，農業農村仍然是我國現代化建設的短板。全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。推進鄉村全面振興，是從全局和戰略高度來把握和處理工農關系、城鄉關系，這既是全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，也是新時代“三農”工作的總抓手。城鎮化是城鄉協調發展的過程，鄉村振興是城鄉融合的基礎，城鄉融合發展亦離不開鄉村振興。沒有鄉村的發展，城鎮化就會缺乏根基。可以說，鄉村振興是解決農村發展不充分問題的內在要求，也是補短板、強弱項，激發潛能、釋放活力的過程。
縣城作為城鄉融合發展關鍵紐帶，是承接大城市功能外溢、吸引農業轉移人口就近城鎮化、帶動城鄉融合發展的重要載體。習近平總書記指出，要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，把城鄉關系擺布好處理好，一體設計、一並推進。縣城是聯系廣大農村最緊密、最直接的城市空間結構單元，從農民的角度看，縣城對農民的吸引力和親近度較高。縣城公共設施的共建、共享有助於農村常住人口公共服務的完善。要以縣城為重要載體推進新型城鎮化，提升縣城發展質量。要推進以人為核心的新型城鎮化，促進大中小城市和小城鎮協調發展。要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建設成為服務農民的區域中心，實現縣鄉村功能銜接互補。
增進人民福祉、促進人的全面發展、朝著共同富裕方向穩步前進，是經濟發展的出發點和落腳點。習近平總書記指出：“我們黨推進全面深化改革的根本目的，就是要促進社會公平正義，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民。”現代化的本質是人的現代化，要以人的城鎮化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮化率，更加注重城鄉基本公共服務均等化，更加注重環境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。我們要緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，採取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，全方位改善人民生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。
推動城鄉融合既是一項復雜的系統工程，也是一項長期任務。著力破解城鄉發展過程中的不平衡不充分難題，通過新型城鎮化和鄉村全面振興的有機結合，促進城鄉在經濟、社會、文化等各個方面深度融合，為加快構建新發展格局、以高質量城鄉融合推進中國式現代化提供有力支撐。
融通聯動推進區域協調發展
武甲斐
區域融通聯動是區域發展中各個行政邊界清晰的地區通過政府合作和市場競爭，不斷消除阻礙要素資源自由流動的體制機制障礙，以實現規模效應和協同效力的高質量發展過程。2024年山西省政府工作報告提出“融通聯動推進區域協調發展”。
山西作為國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，融通聯動推進區域協調發展，既是主動服務和融入新發展格局的即時選擇，又是資源型地區不斷深化全方位轉型的長遠之需，其重要意義主要體現在三個方面：一是拓展山西發展新空間的內在要求。實施區域協調發展戰略，將我省各區域、城鄉、山川等不同類型、不同功能的區域納入全省戰略層面統籌規劃、整體部署，推動區域互動、城鄉聯動、山川統籌，對於我省優化空間結構，培育和形成區域經濟增長極，向內提升凝聚力、向外拓展影響力具有重大戰略意義。二是提升山西經濟運行效率的重要支撐。推動全省各地區明確發展定位，加強基礎設施建設，塑造特色城市風貌，加快產業、要素和人口集聚，促進人口、經濟、資源和環境的空間均衡，形成競相發展、加快發展新局面將為全省高質量發展提供強勁動力和堅實支撐。三是全面推進美麗山西建設的有效抓手。落實主體功能區戰略，完善國土空間規劃體系，鞏固優化農產品主產區、重點生態功能區和城市化地區空間布局，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，提升經濟社會活動空間格局與資源環境承載力空間格局的匹配度，是促進人與自然和諧共生，建設美麗山西的有效途徑。
當前，山西省融通聯動推進區域協調發展，要堅持區際共商、全域共建、生態共治、發展共享，不斷增強區域交通互聯性和規則一致性，打造高質量協同發展共同體，具體把握好以下三個關鍵點：
提升中心城市發展能級。支持太原率先發展，建設國家區域中心城市。以建設國家先進制造業重要承載地、國家能源技術革命策源地、國內外重要文化旅游目的地、內陸地區高水平對外開放新高地、區域現代服務業集聚地和全省民生幸福首善地為目標，做大城市體量、全面提升綜合承載力，推動太原市在山西中部城市群建設上當龍頭、在構建現代化產業體系上當龍頭、在構建高水平創新體系上當龍頭、在服務融入新發展格局上當龍頭、在建設宜居宜業城市上當龍頭，不斷提升太原作為省會城市的空間集聚和擴散效應。支持大同打造對接京津冀協同發展橋頭堡，建設國家區域重點城市。以建設首都產業和科技成果轉移轉化地、京津冀綠色能源供應地、京津冀數據和算力服務地、京津冀文旅康養首選地、首都特優農產品供給地、國家綜合交通樞紐基地、京津冀優質勞務輸送地和拱衛京津冀生態涵養地為目標，在先進制造業、科技成果轉化、柔性引才用才、信息數據服務、旅游休閑消費、物流設施建設、高標准市場體系建設等方面有效承接京津冀協同發展溢出效應，引領帶動全省高質量發展。
推動中部城市群與晉北、晉南、晉東南城鎮圈融通聯動。強化與晉北城鎮圈融通聯動，加強中部五市與大同、朔州在煤炭、風電、光伏發電等能源領域的合作，支持能源裝備制造企業與晉北城鎮圈新能源發電項目建立長期合作﹔圍繞太原、大同國家物流樞紐建設，加強鐵路、高速公路、陸港、空港等物流設施聯網協同﹔聯動晉北城鎮圈深化與蒙晉冀（烏大張）長城金三角區域、呼包鄂榆城市群合作加快大數據、農牧業、文旅康養等產業對接交流。強化與晉南城鎮圈融通聯動，以黃河生態聯防聯治為重點，支持山西中部城市群內沿黃、沿汾縣與臨汾、運城協同推進固溝保?水土保持、水資源利用與保護、造林綠化、生態文旅景觀建設等工程，合力打造沿黃干支流生態修復與治理示范帶﹔加強與黃河流域上下游地區在基礎設施、重點產業、市場開發、生態建設、公共服務等方面的交流協作。強化與晉東南城鎮圈融通聯動。以產業協同升級為重點，對接長治全國資源型城市轉型升級示范區建設，協同謀劃實施一批新材料、高端裝備、信創等重大戰略項目﹔加強與晉城在煤炭、煤層氣等能源領域的產銷合作，積極對接光機電產業發展﹔聯動晉東南城鎮圈，積極對接中原城市群，共同實施產業鏈式、集群式承接產業轉移重大工程。
建立區域融通聯動發展機制。建立多元市場主體融通聯動機制。積極穩妥推進國有企業混合所有制改革，加強國資運營平台跨區域合作﹔優化民營經濟發展環境，鼓勵民營經濟跨區域並購重組和參與重大基礎設施建設，促進民營經濟高質量發展﹔鼓勵行業組織、商會、產學研聯盟等開展多領域跨區域合作，形成融通聯動發展合力。建立區域成本分擔和利益共享機制。統籌區域內產業、投資、土地、環境容量、招商引資政策，研究建立共建園區和項目的財稅分配體制、統計核算方法制度﹔探索建立區域互利共贏的稅收利益分享機制，推進辦稅繳費服務便利化，持續優化“全程網上辦”和“跨區域通辦”流程﹔健全區域投資、稅收、補償等利益爭端處理的常態化機制。建立融通聯動發展監測預警體系。圍繞區域一體化、生態聯防聯治、重大公共安全突發事件等重點領域，建立融通聯動評價指標體系，科學客觀評價區域協調發展水平和協同應對能力﹔加快建立區域融通聯動發展風險識別和預警預防制度，預先防范和妥善應對發展風險。（作者單位：山西省社會科學院〈山西省人民政府發展研究中心〉經濟研究所）
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