推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設
推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設
郡縣治則天下安，縣域興則國家強。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，既是我國國民經濟結構戰略性調整的重要抓手，也是鄉村振興和新型城鎮化的必然選擇，對於社會主義現代化國家建設全局具有重大現實意義和深遠歷史影響。習近平總書記強調，“要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，把城鄉關系擺布好處理好，一體設計、一並推進”。順應縣城變化趨勢，尊重縣城發展規律，立足自身資源稟賦、產業基礎和功能定位，因地制宜地推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，是推動經濟高質量發展及城鄉融合進程中的關鍵環節。
山西縣城的數量和類型眾多，其在產業基礎、資源環境承載能力、空間布局、人口分布及流動等方面存在很大的差異性，由此導致縣城城鎮化過程中存在差異化，需要細化分類推進縣城城鎮化建設。作為城鎮化主要載體和基本單元的市轄區和縣城，縣城成為推動山西高質量發展和現代化建設的重要基礎，也是城鄉融合發展的重要切入點，將空間布局、產業發展、基礎設施等更好地融入縣域統籌，才能發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，增強對鄉村的輻射帶動能力。要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，強化縣城綜合服務能力。
科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向。在山西的119個縣（市、區）中，資源稟賦、產業基礎、地理區位等方面存在很大差異，需要圍繞土地、人口和產業協同發展，“因縣制宜”“一縣一策”地細化推進縣城城鎮化建設。根據縣城的功能定位將山西縣城分類：一是大城市周邊縣城。山西的大城市周邊縣城不僅受太原、晉中等省內大城市的影響還有距離“兩小時經濟圈”的北京、鄭州、西安等特大城市的區位和溢出效應的影響，如陽曲縣、澤州縣等縣城。二是專業功能縣城。具有自身的特色經濟或產業支柱優勢的縣城，如清徐的特色食品產業、祁縣的玻璃器皿、芮城的醫藥康養群、靈丘的大數據中心等。三是農產品主產區縣城。大部分縣城屬農產品為主的縣城，承擔著保護耕地，穩定糧食生產的重任，是保障國家糧食供給和糧食安全、落實鄉村振興戰略的重要區域，如沁縣的沁州黃小米、隰縣玉露香梨、山陰的乳業等。這些地區農民數量較多，又是農產品的主產區，應做優做強農產品加工業和農業生產性服務業的產業鏈條。四是生態功能區縣城。目前，山西有重點生態功能區46個縣，神池縣、五寨縣、岢嵐縣等18個縣屬國家級限制開發的重點生態功能區，這些生態功能縣城主要為水土保持型、水源涵養型、防風固沙型和生物多樣型，是山西乃至全國重要的生態安全屏障，也是貫徹“綠水青山就是金山銀山”的實踐地。五是人口流失縣城。依據第六、七次人口普查數據，一些縣城常住人口出現減少。
提升縣城公共服務承載力，完善公共資源配置。人口是城鎮化的基礎要素，縣城作為承擔人口結構轉型的重要載體，吸納人口流入縣城是當務之急。這需要政府發揮作用，統籌發展和規劃，加強縣城公共資源建設，特別是擴大教育供給、養老保障，提高公共衛生水平，吸納外來人口和農業轉移人口進城。分類推進縣城城鎮化，需要在公共資源配置與其人口規模、服務半徑等匹配方面下功夫。在人口集聚度高、產業基礎好的縣城，通過公共服務設施提標擴面、基礎設施改善擴能、優化制度環境等，提升縣城居住和生活品質﹔在人口流失縣城，對城鎮建設用地增量要嚴格把控、防止大拆大建，盤活存量，適度促進人口和公共服務資源集中，有序引導人口向鄰近經濟發展優勢區域轉移。
發揮縣城資源稟賦，加快縣城產業轉型升級。從經濟結構轉型的承載來看，縣城資源稟賦是決定比較優勢的基礎，也是分類推進縣城城鎮化的基本依據。縣級地方政府需要客觀精准地利用自身資源稟賦及比較優勢，推進縣城城鎮化建設。不同類型縣城的比較優勢和個性化特征往往集中在一個縣城，可能是鄰近大城市區位條件優勢同時還擁有產業集聚發展優勢，也可能是具備歷史文化優勢同時還有生態環境優勢。充分把握自身資源稟賦和比較優勢，提高縣城集聚經濟和規模經濟來實現產業的轉型升級發展，提高勞動力素質促進農業現代化，構建高質量縣域產業體系，從而更好地分類推進縣城城鎮化。
保障建設資金供給，推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設。縣城所承載的不僅僅是居民、建筑、公共基礎設施等有形物質，還承載著文化、生活習俗等無形物質，以此構成縣城生產、生活等多重空間。其中有承載鄉村產業轉型升級的生產空間﹔也有承載農村人口轉移到縣城聚集的生活空間﹔還有承載城鎮化過程中人們生活方式的轉型、風俗習慣轉變的文化空間。縣城的空間建設是需要投資，同時也是提高內需促進經濟發展的重要引擎，是城鄉融合的關鍵環節。因此，要按縣城常住人口需求來統籌管理戶籍制度和土地征收制度，需要加大力度推進財稅金融改革。在財政資金方面，可以在公共基礎設施建設和公共服務供給等領域積極探索購買模式、PPP模式以及特許經營等投融資創新工具以適當減少政府承擔的投資項目。（作者：中央民族大學 謝文心。本文系2023年山西省政府重大決策咨詢課題“山西推進以縣城為重要載體的城鎮化對策研究”的階段性成果﹔項目編號：B20233305）
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